至顶智库 | 政策解读：“数据二十条”助力数字经济高质量发展 原创

随着大数据、云计算、人工智能等新一轮信息技术迅猛发展，数字经济与社会生产生活的融合程度进一步加深。作为数字经济的关键要素，数据对劳动力、技术等生产要素具有放大、叠加、倍增作用，提升经济社会各领域资源配置效能。激活数据要素价值，不仅有利于提高社会全要素生产率，也有利于赋能实体经济，促进我国新旧动能加速转换。

在此背景下，中共中央、国务院于2022年12月印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），旨在充分激活数据要素潜能，将数字经济做强做优做大，为经济发展增加新动能，为国家竞争构筑新优势。“数据二十条”主要从总体要求、数据产权、流通交易、收益分配、安全治理及保障措施六个方面提出二十条意见，指导数据要素市场发展，具体包括：

“数据二十条”框架

信息来源：中共中央、国务院 《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》

我们结合数据要素内涵、发展现状与关联政策等方面，对“数据二十条”部分内容做出重点解读，为建立健全数据要素市场体系提供参考。

数据作为新型生产要素，具有劳动对象和生产工具双重属性。从理论层面来看，作为劳动对象，数据经过采集、加工、存储、流通、分析等环节，具备价值和使用价值；作为生产工具，数据通过融合应用提升生产效能，促进生产力发展。数据要素还可直接参与生产、交换和分配过程，不断迭代，催生新的生产方式。从应用层面来看，数据要素在业务贯通、数智决策、流通赋能三个环节发挥作用，如下图所示：

数据要素内涵与作用

信息来源：国家工业信息安全发展研究中心 《中国数据要素市场发展报告（2021-2022）》；中国信通院《数据要素白皮书（2022年）》，至顶智库整理绘制

在2019年10月召开的中国共产党十九届四中全会上，“数据”首次被纳入生产要素范畴。此后，国务院、工信部、国家发改委等部门密集出台政策，支持数据要素市场体系发展。

数据要素相关政策

信息来源：相关政府网站，至顶智库整理

在相关政策指引下，加之关键技术不断创新，国内数据要素市场迅速发展， 预计2025年全国数据要素市场规模达到1,749亿元，进入快速发展阶段。

2016-2025年中国数据要素市场规模（单位：亿元）

信息来源：国家工业信息安全发展研究中心《中国数据要素市场发展报告（2020-2021）》

《“十四五”数字经济发展规划》提出“到2025年，数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重达到10%，数据要素市场体系初步建立”的目标，并指出数据资源是数字经济的关键要素。

我们认为：与数据要素相关的支持政策出台频率将进一步加快，政策指导方向从最初的市场规则探索，逐步发展为建立健全数据要素市场运行机制，并将保持对数据安全的高度重视。

数据产权方面，“数据二十条”提出：推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易，健全数据要素权益保护制度，逐步形成具有中国特色的数据产权制度体系。该政策针对公共数据、企业数据、个人数据建立分类分级确权授权制度，具体如下：

数据分类分级确权授权机制

信息来源：中共中央、国务院 《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》

其中公共数据确权授权机制侧重于汇聚共享和开放开发，目标是全力推进互联互通，打破“数据孤岛”；企业数据确权授权机制则更加关注数据要素激励作用，强调市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益；个人信息数据确权授权机制的建立则将个人信息安全置于首位。

我们认为：未来，数据分类分级确权授权制度将在数据要素市场体系建立过程中逐步完善，在当前数据分类基础上，每一类数据下将继续划分等级，针对采集、流通、交易、收益分配等环节制定具体要求，在保障数据安全的前提下，将各类数据的使用价值最大化。

流通和交易方面，“数据二十条”中提出：完善数据全流程合规与监管规则体系，探索开展数据质量标准化体系建设，加快推进数据采集和接口标准化，促进数据整合互通和互操作。支持数据处理者依法依规在场内和场外采取开放、共享、交换、交易等方式流通数据。鼓励探索数据流通安全保障技术、标准、方案。

当前，企业数据流通主要采取与数据交易所合作方式，然而由于数据标准化程度不高及定价问题，极大影响数据交易活跃度。尽管标准化数据产品可以提高数据质量，但会加大数据安全性风险、延长数据交付周期、抬高数据成本。

我们认为：数据非标准化是制约数据要素交易的主要因素之一，处理非标准化数据将耗费大量成本，不利于高质量数据要素流通、交易。未来，数据要素市场中各主体将更加注重提高数据质量，探索建立数据质量标准，形成统一标准体系，促进数据要素交易成本下降。

在安全和治理方面，“数据二十条”提出：压实企业的数据治理责任，企业应严格遵守反垄断法等相关法律规定，不得利用数据、算法等优势和技术手段排除、限制竞争，实施不正当竞争。最新修订的《中华人民共和国反垄断法》已于2022年8月1日起施行，其中第九条要求：经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为；第二十二条要求：具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事滥用市场支配地位的行为。

我们认为：加强治理、监管和促进产业发展并非对立关系，数据安全治理是建立健全数据要素市场体系不可或缺的一部分。国家会投入更大力量加强数据治理，通过反垄断等方式促进数据要素市场公平发展。

政策原文：《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》

http://www.gov.cn/zhengce/2022-12/19/content_5732695.htm